视听服务融入超大城市数字治理的探索 ——以上海广播电视台“民生一网通”为例

  中国已形成当下全球最庞大的数字社会，达到10.32亿的网民规模、73%的互联网普及率，国家“十四五”规划提出要“以数字化转型整体驱动治理方式变革”。

  媒介领域是社会的一个子系统，无法孤立于社会运行系统，融媒十年对于各级主流媒体来说，是通过媒体融合发展来实现与社会高度同构并深度嵌入社会肌理，进而将自身打造成为以公共性为核心的数字基础设施的过程。 

  全国各级广电媒体普遍选择“民生”为出发点和落脚点，在“新闻+政务&服务&商务”等领域多方位支撑各地党委政府的社会治理，嵌入公共服务、问政、智慧城市建设的现代化治理新模式，在自有平台建设基础上结合本地特色建设自主可控、传播性能优良的融合产品或项目，形成一批内容聚合平台、城市治理平台、智慧服务平台。

  2020年，上海广播电视台启动融媒态直播项目“民生一网通”，积极探索将现代化视听公共服务广泛融入超大城市应急响应、网络政务、民生和社会服务多个领域，力求嵌入城市的社会结构，促成技术要素与治理要素的正向耦合，从“找得着”的信息传播工具，扩能扩项为“用得着”的城市治理工具，均衡推进城市难点痛点问题的清晰化呈现、精细化治理、精准化服务。

一、超大城市的“一屏观天下”

  作为中国超大城市的重要代表，上海最大的确定性就是每天饱受超级不确定性的来袭——这是超大城市的必然运行特征，传统人海战术失灵，叠加城市复杂巨系统脆弱日甚，拥抱数字化治理、实现数字化转型，是上海城市治理的出路。上海率先在全国研发投用“城市运行数字体征系统”，通过使用可视化大屏，“城市数字体征”概念得以具象化。上海迫切地需要变得越来越“可知可感”，在超级不确定中寻找、把握确定性，把有限的资源精准地投放给亟待解决的突出问题。

  2019年年初，上海提出“一屏观天下、一网管全城”建设愿景，“一网统管”概念正式形成——着眼“高效处置一件事”，推动“人力密集型→人机交互型、经验判断型→数据分析型、被动处置型→主动发现型”转变，形成重大疑难问题的预防关口主动前移、完成“预防—发现—解决（根治）”治理闭环。“一网管全城”是“一网统管”的目标之一，也是衡量“一网统管”成效的重要标准，“一网管全城”的基础功能设置就是“一屏观天下”——可观可感，才能可管。

  “一屏观天下”以全市为发现域，在市区两级城运中心平台的可视化大屏上，对物理空间内的气象、交通、安全、市保供、环境、人口、舆情民意、社会稳定，进行扁平化、可视化管理，同一个端口上全息全景呈现城市治理要素、对象、过程、结果等各类信息；“屏”汇集着城市管理的需求，凝结并链接着实时监测、动态分析、统筹协调和统一管理、保障；让数据说话、按数据决策、用数据管理，对海量且多样化的数据予以分析、处理、挖掘，智能响应各类社会需求，回应市民对公共事务的意见和情绪，解决公共安全、城市服务等领域的问题。

  搭载着数据的“屏”体现了管理需求数字化的内在逻辑，城市运行状况被极尽可能地可视化呈现——“大”的诸如大场景下的大客流监测、严重交通拥堵，而“小”的瞄住城市运行“看不清楚、管不过来、处理不了”的问题，诸如城区积水、火灾烟雾、窨井盖位移、垃圾满溢、室内水压、水质情况，甚至某个建筑工地上工人是否佩戴安全帽、某个小区的垃圾分类状况，以相对较低成本在最低层级、用最快速度，解决城市治理突出问题。

  城运平台综合运用了各种信息技术手段，城市运行数字体征系统对全城进行“全时智慧体检”，除了依靠被称为“城市之感”的近1.8亿个智能传感器数据，也有相对传统的功能模块——比如：12345热线为代表的“城市之声”、以广布密织的视频信息支撑着的“城市之眼”，海量数据汇聚到数字体征系统，形成了强大的发现和处置机制。

  城市治理的“蝶变”，阐发了数字治理的上海方案。该方案被归纳为12个字：科技之智，规则之治，人民之力。

  线上的“随申拍”与线下的12345热线都是“一网统管”的视听信息采集端口，“随申拍”小应用是感知端的移动化突破——只需登录上海智慧城市的总入口“随申办”APP、随申办微信小程序端、随申办支付宝小程序端，可以随时随地把拍下的问题、现象连同建议、诉求一并提交给“随申办”所连接的全市16个区及200多个街道、乡镇，得到处理反馈后还可以发布评价。

  “随申拍”与12345热线都是激发、活跃“人民之力”的感知/发现工具，“一网统管”建设，更像是全社会、各类主体全力参与建设的一个实验大平台，上海市城运中心希望看到越来越多治理主体和更多的解决方案在治理实践中落地，主动打造更多小程序、轻应用并入城市治理体系中，让“一网统管”获取更多的“感知力”。

二、始于广电：时刻在线的“触角”

  2019年11月，习近平总书记考察上海时将“一网统管”定位为“牛鼻子”工作，要求坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用，鼓励和支持企业、群众团体和其他社会组织积极参与，发挥群众主体作用，调动群众积极性、主动性、创造性，探索建立可持续的运作机制 。

  2020年11月30日，融媒态直播项目“民生一网通”正式启动，被寄望于伴随上海“一网统管”“一网通办”的全过程建设一起成长，通过民生资讯生产组织的融合，催生新质裂变，助力“两张网”建好、建优。“民生一网通”积极探索、寻求两个方向的边界跨越，不同媒体之间、媒体与社会之间实现互联，有学者称之为外张型媒介融合 。

  首先是边界消融，表现在不同介质形态（广播/电视/网络）、不同组织属性（市级传媒/区级融媒体）、不同媒介圈层（大众传媒/政务新媒体/市场化平台）的边界消融，涵盖了基于内容共享的策略融合、信息（数据）采集与分配的结构融合以及媒介表达的融合。

  其次是广域性社会融合，体现在数字化治理下的、基于公共性的耦合与互联能力，最典型的就是媒体监督功能与人民信访制度及12345市民服务热线、市人民建议征集办公室、市大数据中心、“一网通办”移动端政务服务工具随申办APP等公共事务形成的制度性有机结合。

  每天固定播出时段内，演播室内外的直播，同步覆盖电视新闻综合频道、上海新闻广播FM93.4频率和移动端的看看新闻APP、阿基米德APP、话匣子FM公众号、新闻坊公众号和快手、抖音、今日头条。演播室里，主持人随机接听视听受众来电、选读网民留言，与城运中心和12345热线的值班长、各领域专家多渠道连线互动，实时与受众分享信息、跟踪解决“急难愁”；演播室外，外场记者的直播连线、现场报道与督促推动并行，为市民、各级城运中心、政府职能部门串连起多方交流，给予充分表达空间，请相关当事部门陈述工作中的痛点、难点，打通城市运行一网统管、政务服务一网通办的沟通平台。

  播出时段外，数据可视化为代表的专业治理方式配置了“时刻在线”的线上线下联动功能——两条24小时申、投诉电话专线；移动端“新闻坊+”小程序和阿基米德APP专为“民生一网通”开设的功能模块和数字社区，新闻线索、建议征集、交流提问甚至吐槽牢骚都能以声画图文上传，投诉不仅会被转达，还会有记者赴实地采制新闻，市民可以在手机上查看这些问题的处置过程，最大程度地满足受众的体验感，让更多市民通过节目了解、参与城市精细化治理。

  在有关治理理论的学术研究中，联合国全球治理委员会（CGG）的总结最具代表性和权威性：治理不是一种正式的制度，是一个过程；治理过程是协调、是持续的互动。我国“共建共治共享”社会治理制度强调良性“互动”，所谓“共治逻辑”即指构建党政组织与社会间多向反馈（市场、社会组织、公民）的互动关系。

  做好做优“治理主体”，优质传播工具普遍选择主动介入到政府主导下的多元主体协作模式中，加强参与社会互动。上海“两张网”充分赋能了主流传播机构泛化自身社会功能的探索，扩能成为提升互动质量的“治理工具”——支撑型综合信息工具。新模块“民生一网通”也是“两张网”不断调优、有效丰富“一屏观天下”呈现角度的需要，从而以信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。在探索寻求与城市治理系统中其他功能的耦合过程中，“民生一网通”致力于直接参与解决（而非助力解决）群众身边事、烦心事，努力成为社会各方“愿意找”“信得过”的服务者、有影响力的调停者、有能力链接不同行动资源的行动者。

  2021年1月1日起，“民生一网通”在运转一个月后，播出时长从半小时升级扩容为近1小时。

三、 不止于广电：即插即用的“投影仪”

  信息过剩时代，超级城市的不确定性，夹杂着传播议题的突发性，社会治理需要媒体深度融合发展，形成与之相匹配的信息传播能力、社会动员能力。

  2023年“虹桥枢纽交通疏堵”，是“民生一网通”参与破解重大公共事务治理难题的实践案例。

  疫情过后，随着管理下沉的重要调整——虹桥枢纽应急职能于当年5月划转至闵行区，两个挑战接踵而至：一是亟待解决“交通拥堵”民生痛点——顽固性的“车停不下”“路动不了”，高峰时段旅客“人走不了”，此“痛”在广大市民心中存在已久，而优化每一个大、小单点，都要牵动区域整体交通组织部署；二是即将迎来重大保障——恢复线下办展的第六届进博会以及迫在眉睫的中秋＋国庆的超级客流——被BBC称为“预计中的史上最受欢迎的超长黄金周”，必须在当年中秋节即9月28日前完成疏堵。

  9月12日下午，在扩容施工中的P9/P10停车库突发非节假日的极端拥堵，瞬间从虹桥枢纽波及周边地区。车库管理方自行判断，认为导致其预案失灵的原因是大客流叠加雨天。此刻，媒体何为？

  1. 作为“传播工具”，做好职业本分

  从“舆情思维”出发，“民生一网通”当日即介入拥堵事件调查，紧扣“非正常突发”特点，“暴露问题”结合“解决问题”，从9月14日起连续推出调研式报道，渐次展示厘清原因、承诺解决、给出方案、呈现进度和实地验证。

  “舆”因“事”起。14日首则报道，得出与车库运维方判断截然相反的调研结论后，“现场管理亟需补强”得到了市区两级的果断回应，并连夜付诸行动。

这组“大屏引领”的调研式报道，始于“厘清原因”、终于“十一”实地见闻，抢建起可控传播链、搭建阶段性“话语中心”，再经多平台交叉、反复的“小屏扩散”，在“信息场”中牢牢吸附住市民、网民情绪，抢跑、领先于“其他行动者”，引导虹桥枢纽走出疏堵行动期间最大的“舆情焦虑”。

  2. 作为“治理工具”，提升有效成分

  “一屏观天下”重在发现问题，最终目的是解决问题。

  从“治理思维”出发，“民生一网通”介入虹桥枢纽疏堵行动，叙事线的起点始自年初春运（1月27日）和年中暑运（7月23日）报道，当时深夜客流疏散困难，P9、P10停车场库运行效率与出租车上客点发车低效等隐患已被曝光，这与闵行区此后经调研排摸的结果完全一致。

  这组报道客观上实现了延长有效传播链、防止信息极化流转的意图，为管理部门创造了有利舆论条件，以当时最合理的社会治理成本，抵消干扰问题解决的反向群体动员风险。

  3. 作为“一屏观天下”触角，提供全新价值

  在9月12日下午最早遭遇突发拥堵的车主们，优先求助于12345市民热线、110报警电话、车库管理单位电话和“民生一网通”平台，据12345统计，市民先找12345再找“民生一网通”的情形比较常见，求助中的“疑难杂症”有约30%左右重合度；基于“吐槽中心→话语中心→信任中心”模式，“民生一网通”的敏捷感知，是优先于其他社会行动者的，某种程度上它为全息全景呈现提供了即插即用的“投影仪”般的全新价值。

  而复盘9月14日、9月18日的两则报道，可见其话语表达体现了以人为本的价值理性，事态呈现均采用了与管理缺陷对立的“亲历者”视角，汇集了数百条网民上传的信息，吐槽糟糕体验、展示现场实况、讨论改进建议，为解决问题、抓取关键处置要素提供线索。

  这是“民生一网通”在停车库这一实体单元进行的一次“数实融合”实验——不仅为管理部门链接到相当多的多元治理参与者，其多渠道、多视角、多侧面收集生成的信息制品也具有一定的深度和质量。

结语

  虹桥枢纽疏堵是体现协同治理逻辑的典型实例。它涉及国管、市属、区层等十多个跨区域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的专业管理单位，管理部门多，空间资源紧张，在推动治理的过程中，遇到的难题也超乎预期。虹桥商务区应急响应中心转隶至闵行区后，首先搭建与市级各单位“合力联动处置”的联勤机制，明确“各类信息即时共享”，其中就包括通过市级传媒及区级融媒体部门构建数据信息采集分配的融合机制。

  “民生一网通”至今已接到约10万个求助和咨询，直接受理2961项，直接解决2576项，转接近4万条，常态响应交通、群租、违建等多种顽固性治理难题，广域涵盖城市民生、环保、公共安全、公共服务、工商业活动等领域。2024年夏全市抗击台风贝碧嘉、普拉桑期间，根据投诉爆料、线索提供、留言建议等近千条数据信息生成的信息成品全部呈送市委、市政府，作为其了解民情、推出相关政策措施的参考。

  每一个治理难题，其背后都附着了人民群众的期盼，源自超大规模国家和超大规模城市的治理需求，必然倒逼现代治理体系建构起支撑“人心、社区、人际、公共、社会”五大秩序的基础设施。因此我国在新闻传播领域的顶层规划中，将进一步鼓励、推动新型主流媒体参与社会治理实践，为社会治理提供应有的价值基础，进而重塑主流媒体自身价值，使其焕发新的光彩。

（作者为上海广播电视台融媒体中心通联部主任）

参考文献

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【2】胡正荣 李荃.中国媒体融合的行动逻辑、价值意涵与实践路向[J].传媒观察,2024-07-25.

【3】熊易寒主编.城市治理的范式创新——上海城市运行"一网统管"[M].北京：中信出版集团.

【4】习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平,新华社，2019-11-3.

【5】张萍.我国媒介融合的发展：从内生型到外张型[J].今传媒,2019-05-15.

【6】王婧媛 许晓青.透视上海“两张网”！沪上民生一网通扩容升级.新华社,2020-12-29.

【7】以媒体融合发展助力社会治理.人民日报,2019-12-25.

【8】虹桥枢纽疏堵记,今日闵行[N],2023-11-10.

【9】虹桥枢纽疏堵记,今日闵行[N],2023-11-10.

【10】吴泽宇.解码“两张网”的大乾坤 探索媒体融合新格局,上海新闻广播话匣子,2020-11-30.